Un impegno condiviso: la formazione per la sicurezza in edilizia

Il Programma

Il contesto: i dati INAIL
Dicembre 2006: il rapporto Inail regionale rende noto che in Emilia-Romagna nel 2005 sono calati gli infortuni sul lavoro (-2,4% rispetto al 2004) e le malattie professionali (-16%), ma sono aumentate le morti bianche, passate dalle 129 di due anni prima a 136 (+5,4%). 135.549 sono gli infortuni di cui il 16% riguarda lavoratori extracomunitari. Analizzando le cifre nello specifico, il calo più consistente si è riscontrato nel settore dell'agricoltura (-2,9%), mentre l'attività economica con il maggior numero di infortuni (in genere i più gravi) è rimasta quella delle costruzioni (13.355 casi denunciati, anche se in calo rispetto al 2004 del 5,1%).
Sul 2006, le stime preliminari effettuate dall'INPS non sono confortanti. Le prime rilevazioni nazionali su base annua indicano una riduzione degli infortuni denunciati dell'1,3% ma quello che preoccupa di più è che risultano 1280 infortuni mortali, un dato in crescita rispetto al 2005 (1265 casi mortali) e che andrà implementandosi a causa dei tempi tecnici di definizione e dei criteri dei dati.

Il personale assegnato ai Servizi di Prevenzione e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro
In Emilia-Romagna gli operatori assegnati, nel 2005, ai Servizi di Prevenzione e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro (SPSAL) erano 411, quelli assegnati alle Unità Operative Impiantistiche Antinfortunistiche (UOIA) 137. Complessivamente, nella nostra regione, si occupano della materia 518 professionisti, distribuiti nelle 11 Aziende Unità Sanitarie Locali.
Su proposta del Presidente della Giunta Regionale, il 90% del personale dei Servizi citati (pari a 492 operatori) ha avuto la nomina prefettizia di Ufficiale di Polizia Giudiziaria (UPG) in relazione alle funzioni ispettive e di controllo svolte relativamente al controllo dell'applicazione della legislazione in tema di igiene e sicurezza del lavoro.

Vigilanza e controllo nei luoghi di Lavoro
Gli SPSAL, nel 2006, hanno sottoposto a vigilanza e controllo 13.154 aziende, pari al 3,38% del totale delle aziende presenti in regione, che sulla base dei dati del censimento ISTAT 2001 ammontavano a 389.231. L'attività di vigilanza, al fine di aumentarne l'efficacia, è stata concentrata nei comparti produttivi a maggior rischio lavorativo. In particolare, al di sopra dei controlli della media regionale (3,38%), si collocano il comparto edile (è stato controllato il 11,84% dei cantieri) ed il comparto metalmeccanico, dove è stato controllato il 7,96% delle aziende. Le informative di reato complessivamente inviate all'Autorità Giudiziaria, nell'anno 2006, sono state 3.178, su 13.154 aziende controllate. Il tasso di violazione complessivamente misurato in tutti i settori - dato dal rapporto tra imprese controllate in cui sono state riscontrate irregolarità e il totale delle imprese controllate in regione - è risultato quindi pari al 23% del totale.
Al di sopra del tasso medio regionale si colloca il comparto edile (tasso di violazione pari al 38,7%) ed immediatamente al di sotto il comparto metalmeccanico (22,8%).
Le UOIA, nel 2006, hanno eseguito 55.218 verifiche, volte al controllo della regolarità e sicurezza degli apparecchi ed impianti. Il 41% dei controlli ha interessato gli apparecchi di sollevamento (gru ed altro) ed il 29 % apparecchi a pressione di vapore e gas (caldaie, contenitori di gas metano ed altro).

La cultura della sicurezza
Con il decreto legislativo 626/1994 (e le successive integrazioni) l'ordinamento italiano ha proceduto nella trasposizione di nuove direttive comunitarie riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro.
Ne è scaturito un sostanziale cambiamento, non solo nel quadro giuridico di riferimento, ma prima ancora dell'approccio formale ed organizzativo alla sicurezza.
Dai più tradizionali metodi di prevenzione tecnica si è passati ad una idea di sicurezza che pone l'uomo - e non gli impianti, le macchine - al centro dell'organizzazione di tutela della salute e della sicurezza dei luoghi di lavoro, con un maggior coinvolgimento attivo di tutte le parti interessate al processo di prevenzione, compresi gli attori principali, i lavoratori e i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza.
Tuttavia il DL626 - pur avendo dato un contributo importante alla modernizzazione del nostro sistema di prevenzione - risulta concepito sulla base della realtà socio-economica della grande impresa, con personale relativamente stabile,trascurando le implicazioni dei più recenti e radicali mutamenti che hanno caratterizzato il nostro mercato del lavoro.
Mi riferisco in particolare a:

• Il fenomeno dell'immigrazione che, anche laddove, come nella nostra regione, non alimenta in modo consistente forme di lavoro irregolare, incrementa le difficoltà di informazione e formazione dei lavoratori in tema di sicurezza.
• I processi di decentramento e frammentazione della grande impresa che alimentano forme di deresponsabilizzazione del lavoro datoriale e forme di esternalizzazione del rischio.
• La diffusione di forme di lavoro atipico che raramente vengono attratte dal campo di applicazione della 626.

La letteratura più recente, nonché diverse analisi svolte dall'OSHA e dall'ISPESL, indicano infatti con grande chiarezza che le trasformazioni in atto nel lavoro e il diffondersi di forme di occupazione non standard, incidono sempre più significativamente sulla qualità della vita e sulla salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, specie afferenti a piccole e medie imprese.
In Emilia-Romagna il 16% dei lavoratori infortunati è costituito da cittadini stranieri: gli stranieri hanno una possibilità di infortunio che è superiore addirittura del 50% rispetto a quella dei lavoratori italiani. Incidenza simile si ritrova nei lavoratori precari - soprattutto se titolari di forme contrattuali di brevissima durata - che si infortunano praticamente il doppio di qualsiasi addetto.

Sulla base di questa schematica analisi di contesto, intendo sottolineare le tre esigenze che si sono fatte improrogabili:

• Il riordino della legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
  Fondamentale, dunque, il disegno di legge recante: "Delega al Governo per l'emanazione di un testo unico per il riassetto normativo e la riforma della salute e sicurezza sul lavoro".
• Nessuna legge sarà mai efficace finché le normative di sicurezza continueranno a essere disapplicate.
  Occorre pertanto aumentare i controlli sull'applicazione delle norme di sicurezza e prevedere una presenza più capillare degli ispettori su tutto il territorio. A questo proposito il recentissimo Patto tra Governo, Regioni e Province autonome vede le Regioni impegnate a finalizzare quote crescenti del fondo sanitario regionale al tema della salute e sicurezza, in particolare dovrà essere garantita una copertura di almeno il 5% delle unità locali oggetto di intervento ispettivo. A livello nazionale la previsione è di raggiungere 250.000 interventi ispettivi annui.
• Approfondire un'analisi del problema che necessariamente includa ed esplori i processi che hanno luogo nell'ambito del tessuto di relazioni fra organizzazioni e istituzioni che a livello locale sostengono collettivamente la competenza necessaria per rendere sicure le organizzazioni. Fanno parte di questa rete le agenzie formative ed educative, gli apparati dello stato con funzione di controllo, le associazioni di rappresentanza, i consulenti e gli altri esperti che costituiscono tutti allo stesso tempo luoghi di produzione e circolazione delle competenze relative alla sicurezza. È necessario gettare maggiormente luce su quale sia il ruolo effettivo dei soggetti nel definire, condizionare e modificare il processo di costruzione organizzativa della sicurezza.

Anche dalla riflessione su questa ultima esigenza si è costituito nel Dicembre 2006 il gruppo di lavoro "Progetto Sicurezza nei cantieri edili", al fine di sviluppare a livello regionale interventi di contrasto e a sostegno della diffusione della cultura della sicurezza nei cantieri edili.

I compiti dell'Assessorato che dirigo si traducono principalmente nei seguenti ambiti di intervento:

• Formazione
• Politiche attive: promozione della qualità del lavoro
• Interventi preventivi e formazione

Naturalmente tali ambiti sono integrati nella definizione del piano regionale di interventi in tema di salute e sicurezza, ma la distinzione di funzione fra politiche preventive, attive e di sostegno, da quelle di verifica e controllo repressive, costituisce un elemento di trasparenza verso i soggetti che agiscono la sicurezza.

Formazione
Il nostro compito è quello di formare i lavoratori perché conoscano i comportamenti a rischio, li evitino e siano in grado di proteggersi, e formare le imprese ad una cultura della sicurezza e della regolarità.

Sicurezza e legalità costituiscono una garanzia per tutti i soggetti: per i lavoratori, che pagano il prezzo diretto e più alto delle irregolarità; per le imprese, danneggiate dalla concorrenza sleale di chi opera irregolarmente; per la società, che paga il prezzo della crescita dell'insicurezza e sconta l'elusione degli obblighi contributivi e degli introiti fiscali.
Questo è ancora più vero se riusciamo ad interpretare e a condividere un approccio al tema della sicurezza di natura culturale.
Approcci tradizionali alla sicurezza, la considerano come una proprietà dei sistemi tecnici, oggettivata in tecnologie ed artefatti "sicuri". Ad essi si affianca l'approccio normativo che vede la sicurezza come prodotto dell'applicazione di norme e regolamenti che prescrivono comportamenti individuali e collettivi "sicuri".
Per quanto sia imprescindibile il contributo di artefatti tecnologici che incorporano sicurezza, così come la produzione di norme che impongano condizioni di lavoro sicuro, un approccio culturale alla sicurezza consiste nel considerarla una competenza sociale, una capacità collettiva, di dar luogo a pratiche lavorative, organizzative e sociali che tutelino il benessere individuale e collettivo. Si tratta pertanto di una competenza che si realizza in pratica, che viene socialmente costruita, che viene trasmessa ai nuovi membri che entrano a far parte di un sistema di pratiche, che viene istituzionalizzata in valori, norme ed istituzioni sociali.
Sicurezza in questo caso è sapere-in-azione.

Le più recenti normative in materia di sicurezza sul lavoro (D. Lgs 195/03 e D. Lgs 235/03) hanno posto l'accento sull'esigenza di focalizzare i rischi specifici di ogni settore lavorativo con particolare attenzione ai cantieri edili in cui purtroppo le statistiche tendono a confermare una netta prevalenza degli infortuni sul lavoro.
La Regione Emilia-Romagna ha provveduto a disciplinare i corsi di formazione per l'attività lavorativa di montaggio, smontaggio e trasformazione di ponteggi, una formazione doverosa e necessaria per tutti quei lavoratori obbligati a lavorare 'in quota', che l'Emilia-Romagna per prima in Italia realizza recependo la normativa europea relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezzature di lavoro.
Inoltre, dal momento che la gran parte dei lavoratori in edilizia è costituita da cittadini stranieri - perlopiù romeni e polacchi - cerchiamo di agire formandoli fin dal primo reclutamento nei loro paesi d'origine.
Un esempio della centralità della sicurezza nell'offerta di formazione è dato dal sistema dell'apprendistato. Il 15,17% del apprendisti in formazione nel 2006 è costituito da cittadini stranieri. Nel 2007 tale dato vede una crescita significativa collocandosi al 20,13%.
La formazione prevede un modulo dedicato sicurezza, ma è evidente che pre-condizione indispensabile per raggiungere e coinvolgere gli apprendisti stranieri è l'attivazione di moduli di lingua italiana

A questi interventi - anche in seguito alla creazione del Gruppo di Lavoro - è tuttavia emersa la necessità di affiancare ulteriori azioni, complementari a quelle previste dai dettami legislativi e contrattuali, e ad esse integrate che si pongano l'obiettivo di considerare:

• le variabili produttive del settore
• la predisposizione personale a combinare norme, strumenti ed atteggiamenti
• la "cultura della sicurezza" espressa dai singoli addetti e dalle singole imprese

Per favorire i processi di apprendimento della sicurezza. è importante interrogarsi sulle dinamiche di costruzione e circolazione della conoscenza attraverso cui si forma il patrimonio conoscitivo delle organizzazioni, e orientarsi non solo verso forme tradizionali di formazione, ma progettare percorsi basati soprattutto sull'adozione di approcci partecipativi che intervengano in modo attivo sulle modalità di trasmissione del sapere in azione relativo alla produzione della sicurezza.
La tendenza a considerare il rischio in modo sostanzialmente neutrale e distaccato, come un aspetto "oggettivo" della realtà, ha alcuni limiti intrinseci. Gli studi condotti più recentemente considerano il rischio come frutto di una complessa opera di costruzione sociale in cui si combinano diversi elementi nei quali è riconoscibile, sia l'influenza e l'opera delle istituzioni, sia la valutazione individuale.
Ogni specifico contesto sociale e organizzativo sviluppa una sua specifica definizione e cultura del pericolo e della sicurezza; ed è sulla base di tale definizione e cultura, piuttosto che su una serie di calcoli di probabilità o di giudizi razionali, che le scelte nei confronti dei rischi vengono compiute.
In tale prospettiva viene ad assumere un ruolo centrale - lo ripeto - la nozione di "cultura della sicurezza", quale tratto che impronta il funzionamento complessivo del sistema ed è caratterizzato da un insieme di credenze, norme, atteggiamenti e pratiche, sia sociali che tecniche, indirizzati a minimizzare l'esposizione di addetti, dirigenti, clienti e membri della collettività a condizioni considerate come pericolose.
Produrre sicurezza significa riuscire a fare sì che si producano modificazioni significative e durature nel patrimonio di cultura e di pratiche di una comunità.
Il progetto Formedil si pone in questa ottica e quale prima sperimentazione attiva e concreta di quanto emerso dal Gruppo interdisciplinare ed interassesorile costituito alla fine del 2006.
Il nostro ruolo non si limita però alla cultura della prevenzione e della sicurezza attraverso la formazione.

Politiche attive: promozione della qualità del lavoro
I diversi fattori che agiscono sul del tema sicurezza ne definiscono la sua complessità. Si è parlato di frammentazione dei processi produttivi, di lavoro irregolare e precario come di condizioni in cui i rischi sul lavoro diventano più forti.
Anche per queste ragioni perseguire la qualità del lavoro è una della chiavi indispensabili per raggiungere l'efficacia nelle politiche della sicurezza.
Per qualità del lavoro, in tutte le sue tipologie - subordinato, parasubordinato, autonomo, professionale e imprenditoriale - in una realtà come l'Emilia-Romagna intendiamo: un lavoro qualificato, stabile, che permetta di sviluppare percorsi di crescita professionale, che valorizzi la formazione lungo tutto l'arco della vita quale leva per l'adattabilità dei lavoratori e la permanenza attiva nelle organizzazioni, che consenta la conciliazione tra tempi di vita e tempi di lavoro, che nella accezione di diritto di tutti i cittadini rappresenti un vero strumento di inclusione sociale. Si tratta di puntare ad un sistema integrato di sicurezza del lavoro e di miglioramento della qualità della vita lavorativa attraverso interventi che accompagnino i dispositivi di incentivazione con misure di politiche attive che rafforzino le competenze e le opportunità dei lavoratori. La Regione, in questo processo, ha funzioni di indirizzo e coordinamento delle politiche per la qualità del lavoro, ed è impegnata ad individuare le modalità per dare attuazione ai dispositivi stabiliti dalla L.R. 17/2005.
Oltre alla formazione e alle iniziative di educazione alla prevenzione e alla sicurezza sul lavoro,
l'Art. 43 individua tra gli interventi Regionali e Provinciali la promozione e il sostegno ad iniziative, anche in collaborazione con le parti sociali, orientate alla prevenzione, all'anticipazione dei rischi e al miglioramento delle condizioni di lavoro e in particolare:

• l'adozione di patti territoriali per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, anche individuando misure di sostegno per gli accordi, assunti dalle parti sociali comparativamente più rappresentative a livello territoriale, diretti a qualificare le misure per la prevenzione dei rischi e la diffusione della cultura della sicurezza;
• il supporto ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, con particolare riferimento al rafforzamento delle competenze e ad azioni di coordinamento, attraverso iniziative concertate con le organizzazioni sindacali;
• il supporto alle azioni promosse dagli organismi paritetici previsti dagli enti bilaterali di cui all'articolo 10, comma 5.

Ciò richiede un forte coordinamento con le politiche nazionali e un coordinamento interistituzionale con tutti i soggetti del territorio. Si tratta di un impegno di grande portata, che coinvolge una pluralità di soggetti e di interessi, ma che va affermato con serietà e rigore da parte di tutti. L'ufficializzazione dell'adesione dei Comuni della provincia di Parma e delle stazioni appaltanti pubbliche al Protocollo d'Intesa per contrastare irregolarità e illegalità nel settore delle costruzioni, siglato il 19 giugno 2006 a Parma, è l'ultimo esempio di come ci si possa muovere in questo senso.

Interventi preventivi e formazione
Se produrre sicurezza significa riuscire a far sì che si producano modificazioni significative e durature nel patrimonio di cultura e di pratiche di una comunità, un ruolo molto importante è da assegnare alle iniziative di prevenzione.

La Commissione Europea nel febbraio 2007 ha presentato una Comunicazione in cui ha individuato la strategia comunitaria per salute e sicurezza sul lavoro per i prossimi cinque anni (2007/2012).

Un ruolo di primo piano nel documento è assegnato allo sviluppo di una cultura della prevenzione in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro. L'esperienza acquisita a livello nazionale, regionale e locale in occasione dell'attuazione della strategia 2002-2006 - si legge nel documento - ha dimostrato l'importanza della messa a punto di una cultura della prevenzione dei rischi nell'ambito dei programmi di formazione in tutti i livelli del ciclo d'istruzione e in tutti i settori. Un ruolo importante spetta all'insegnamento della scuola.

Credo che sempre più la formazione professionale, le politiche attive e le azioni di contrasto debbano essere accompagnate da:

• interventi di prevenzione da attuarsi con progetti educativi rivolti ai giovani.
  Il tema della sicurezza oggi è un'emergenza. E in quanto tale va affrontata approntando misure straordinarie, accelerando progetti in corso, Ma il tema della sicurezza va affrontato anche con lungimiranza.
  Per ridurre i tempi e i costi (individuali e collettivi) della transizione e della precarietà in ingresso nel mondo del lavoro e far diminuire i rischi di insicurezza sul lavoro, il sistema di istruzione e formazione deve puntare all'innalzamento del livello delle conoscenze di tutti, ma deve anche trasmettere competenze, strumenti adeguati per affrontare l'ingresso nel mondo del lavoro con una nuova cultura del lavoro e della sicurezza.
  In Emilia-Romagna, moduli di sicurezza nei percorsi integrati tra istruzione e formazione sono stati già sperimentati in particolare a Rimini e in questo senso intendiamo procedere;
• campagne informative e di sensibilizzazione anche con riferimento ai temi della responsabilità sociale delle imprese;
• attività di informazione capaci di raggiungere anche i lavoratori con cui è più difficili "comunicare": gli atipici o i lavoratori delle piccolissime imprese, ad esempio.

Messi in luce tali elementi, vorrei sottolineare che il nostro compito e il nostro impegno, per affrontare la complessità di questo scenario, si può riassumere con un solo concetto e un unico obiettivo.
L'intervento legislativo, l'aumento dei controlli, la formazione, la qualità del lavoro, gli interventi preventivi fra i giovani e le campagne informative sono tutti riconducibili ad uno stesso tema e ad un medesimo obiettivo, quello di creare e diffondere e di formare i giovani, i lavoratori e le imprese ad una nuova cultura del lavoro.
Cultura del lavoro come sicurezza, regolarità, qualità e investimento sulle competenze. Dove si è persa o si è indebolita la cultura del lavoro, infatti, emergono criticità molto gravi, intollerabili per un paese ed una regione come la nostra.